L'interesse legittimo/1

Spunti di riflessione su una delle figure giuridiche più ambigue del nostro ordinamento.

Ma che cos’è questo interesse legittimo?

La domanda è legittima, mi si passi il gioco di parole, non fosse altro perché quella della vera natura dell’interesse legittimo è questione non del tutto chiarita neppure per gli stessi addetti ai lavori.

La domanda non è solo del sottoscritto, i cui dubbi potrebbero essere per molti versi anche comprensibili, date le limitate sue conoscenze in materia, bensì [soprattutto e ancor prima] di uno dei più autorevoli amministrativisti italiani (Mario Nigro).

Per tentare di rispondere alla domanda è opportuno cercare di indagare la nozione di interesse legittimo, qual è quella oggi più accreditata. Secondo tale opinione, l’interesse legittimo è «la posizione di vantaggio attribuita ad un soggetto dell'ordinamento in ordine ad un bene oggetto di potere amministrativo e consistente nell'attribuzione al medesimo soggetto di poteri atti ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile l'interesse al bene» [NIGRO, Giustizia amministrativa, Bologna, Il Mulino, 1983, pag. 127, con cui sostanzialmente concorda CAIANIELLO, Manuale di diritto processuale amministrativo, Torino, UTET, 1988, pagg. 131 e ss.].

A questo punto il lettore potrebbe dire di saperne quanto prima. Giusto.

Ancora lontana dal dissolvere completamente le «nebbie del dubbio», la definizione elaborata dai due pur autorevolissimi amministrativisti, in realtà, laddove fosse pedissequamente e - verrebbe il caso di dire - semplicisticamente intesa, complicherebbe ancor più le cose, poiché essa definisce il concetto dell’interesse legittimo usando altri concetti che, non essendo "primitivi" [il concetto è traslato dal campo dei sistemi assiomatici, in cui i concetti primitivi sono quelli considerati noti a priori, che, quindi, non necessitano di essere definiti], esigono a loro volta una definizione, mancando la quale si rischia di vanificare ogni sforzo di sistematizzazione.

È di tutta evidenza che introdurre un concetto nel campo del Diritto fa sì che il cauto cultore della materia [studente, ricercatore o giurista che sia] debba andare a ricercare in quello stesso ambito la sua definizione. Se ciò è vero, l’attento lettore che si imbattesse nella definizione d’interesse legittimo appena data e vi leggesse il termine «bene» non potrebbe che rifarsi alla definizione che di tale concetto dà la scienza giuridica [secondo l’art. 810 cod. civ., infatti, «Sono beni le cose che possono formare oggetto di diritti»]. Ma nemmeno così, la risposta che si otterrebbe sarebbe appagante!

A questo punto, il nostro cultore della materia sarebbe giocoforza indotto ad allargare il campo della sua indagine. Così facendo scoprirebbe che una definizione del concetto di bene è presente anche nella scienza economica, oltre che in quella giuridica: la prima, infatti, considera i beni in rapporto alla loro utilità e utilizzabilità da parte degli uomini; la seconda, come si è accennato, li considera, invece, sotto il profilo della tutela da parte dell'ordinamento, il quale determina le situazioni, i titoli e le modalità in base ai quali i soggetti possono godere dei beni stessi: i c.d. «beni della vita». Non tutti i beni della vita divengono, però, beni in senso giuridico, e cioè «cose che possono formare oggetto di diritti», ex art. 810 cod. civ., per le quali si realizza una sintesi tra il particolare interesse tutelato e la situazione soggettiva predisposta dall'ordinamento giuridico come strumento di tutela destinato ad un soggetto.

Riepilogando. In primo luogo, può dirsi che l'interesse legittimo sembra non poter essere correlato a beni in senso giuridico, se non altro per la considerazione che essi - per definizione - possono costituire oggetto di diritti soggettivi, non di interessi legittimi; in secondo luogo, il bene a cui si fa qui riferimento rientra tra i beni della vita che sono tali solo per la scienza economica e non anche per quella giuridica. La conseguenza del nostro veloce ragionamento intorno alla definizione dell’interesse legittimo è che deve ritenersi che, in realtà, la posizione di vantaggio vada collegata non già ad un «bene» bensì ad una semplice «utilità» [NICOLÒ, Istituzioni di diritto privato, Milano, Giuffré, 1962, pagg. 9 e ss.].

Ulteriore criticità della definizione in esame concerne il riferimento ad un bene «oggetto di potere amministrativo». È pregnante tale espressione? Non proprio. Anzi! Ad un esame appena un po’ più approfondito essa appare, infatti, ingiustificatamente riduttiva, poiché pare evidente che non possa limitarsi l'interesse legittimo all'area dell'attività amministrativa. Operare in siffatta maniera sarebbe oltremodo semplicistico, dato che sono senza dubbio interessi legittimi anche quelli azionabili in sede giurisdizionale, quali quelli relativi al potere di chiedere fissazioni d'udienza, cancellazioni dal ruolo, verificazioni, ma non solo [ANELLI, Situazioni soggettive e ricorsi amministrativi, in Cons. Stato, 1989, II, pag. 903]. E v’è chi, tra gli interessi legittimi, annovera finanche quelli azionabili di fronte al giudice ordinario, quali quelli che possono configurarsi in materia di diritto familiare o societario [NICOLÒ, cit., pag. 59], il che complica ulteriormente le cose. Secondo alcuni, il nodo potrebbe sciogliersi laddove la locuzione «potere amministrativo» potesse essere intesa non già nel senso tecnico di «potere pubblicistico della pubblica amministrazione», ma nel senso generico di «potere di amministrazione», ma così non può intendersi, posto che la dottrina intenda la locuzione proprio in senso tecnico.

Altra questione rilevante concerne la locuzione «poteri atti ad influire sul corretto esercizio del potere». A volere intendere letteralmente l’espressione si sarebbe indotti a ritenere che l’interesse legittimo può trovare tutela solamente nell’ambito di attività discrezionale della pubblica amministrazione. Così invece non è, come correttamente insegna un consolidato indirizzo giurisprudenziale, secondo cui interessi legittimi sono configurabili anche nei confronti di atti amministrativi vincolati.

In ultimo, pare il caso di accennare ad un ultimo profilo interessante, che pure emerge dalla definizione in esame. Si vuol dire che, contrariamente a quanto si pensa, è il diritto soggettivo, nella sua assolutezza, la posizione irrelata, che non pretende, cioè, l’esistenza di una "altro" a cui rapportarsi. Al contrario, l'interesse legittimo si manifesta come una posizione tipicamente relazionale [NIGRO, Ma che cos'è questo interesse legittimo?, Interrogativi e nuovi spunti di riflessione, in Foro it., V, 1987, pag. 481.], intersoggettiva, diadica.

Si è partiti da una apparentemente semplice espressione definitoria dell’interesse legittimo e, come s’è visto, al banco di prova di una analisi appena un po’ approfondita, la definizione stessa ha immediatamente «esposto il fianco», mettendo in luce una molteplicità di questioni critiche, le quali, forse, possono aiutare a comprendere la grande complessità dell’argomento.

 

.../segue

  

 

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