Interesse legittimo vs diritto relativo - Il rapporto con l'interesse pubblico


 

Si è detto che l’interesse legittimo ha carattere relazionale, diadico.   

Ora, si potrebbe obiettare che analogo carattere ricorre altresì nell’ambito del diritto soggettivo di credito [o relativo]. Infatti, così come il diritto relativo, anche l’interesse legittimo può essere soddisfatto solo attraverso l'attività di un altro soggetto: il debitore, nel primo caso [con l’adempimento], e la pubblica amministrazione, nel secondo caso [con il provvedimento]. 

Ed infatti, nel caso del diritto relativo, per conseguire l’utilità cui ha diritto, il creditore ha bisogno dell’indispensabile cooperazione del debitore. Così, ad esempio, chi ha diritto alla consegna di un bene non può prenderselo da sé, ma deve avvalersi della collaborazione del debitore, che a siffatta consegna proceda. Ciò in quanto il diritto del creditore è un diritto nei confronti del debitore, per questo si dice che è un diritto relativo [o personale] .

Parimenti, nel caso dell’interesse legittimo, vi è una posizione di vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita oggetto di provvedimento amministrativo. Così ad esempio chi intende svolgere una determinata attività per la quale è prevista un’autorizzazione dovrà rivolgersi all’amministrazione

per ottenere il provvedimento che gli consenta di svolgerla.

Sulla base di tale apparente similitudine, un disattento osservatore dei fatti del mondo del diritto, potrebbe essere indotto a credere di trovarsi di fronte a due figure identiche. 

Ma se così non è, in cosa, allora, sarebbero diverse le due figure? Quali sono i caratteri che le differenziano? 

Guardiamo innanzitutto al diritto relativo: qui si hanno due soggetti, l’adempimento di uno dei quali soddisfa il diritto dell’altro. La prestazione del debitore giova, quindi, al creditore. E in ciò sta il carattere diadico del diritto di credito. E sin qui nulla di [apparentemente] diverso rispetto all’interesse legittimo. Nel caso dell’interesse legittimo, però, c’è un quid caratterizzante. Infatti, a differenza del potere di pretendere la prestazione, come accade nel caso del diritto relativo [il cui adempimento giova, come s’è visto, soltanto al creditore], l'esercizio del potere di pretendere l'attività dovuta dalla pubblica amministrazione giova non solo al titolare dell'interesse legittimo, ma anche - e contemporaneamente – alla stessa autorità, la quale, proprio in tal modo, realizza le sue finalità istituzionali. 

Per capire meglio quest’ultimo concetto, si può introdurre un semplice esempio: cos’accadrebbe se un qualunque pubblico ufficio, destinato come tale ad erogare prestazioni al pubblico, fosse inattivo a causa della continua mancanza di richieste da parte della collettività? 

Indubbiamente un ufficio del genere sarebbe soppresso, poiché non risponderebbe ad un pubblico interesse. Volendo calare l’esempio nella realtà, sarebbe come se in una scuola senza scolari si istituisse una nuova classe. 

È proprio in ragione di questa particolare necessaria simbiosi che la nozione di pubblico interesse si connette [si sposa, si potrebbe dire] con quella  di interesse legittimo. Ciò, a ben guardare, dimostra che, in effetti, le idee di certa [datata] dottrina non erano poi così peregrine. 

Beninteso, la relazione tra i due interessi [pubblico e legittimo] è da intendersi oggi in senso profondamente diverso da quello ch’essa aveva nella vecchia concezione, la quale voleva l’interesse legittimo indirettamente protetto; oggi l’interesse legittimo non è più inteso come tale, ma è esso stesso diretto oggetto della tutela, in conformità del dettato costituzionale, ed è l'interesse pubblico ad essere un effetto indiretto o riflesso della tutela accordata al primo, quasi un suo risvolto. In altri termini, la vecchia concezione è [semplicemente] ribaltata. Per dirla con autorevole dottrina, l’interesse legittimo rappresenterebbe, quindi, la summa tra interesse pubblico primario, perseguito dall’amministrazione, e gli altri interessi secondari, pubblici o privati. 

Se queste premesse sono valide, allora l'interesse legittimo può considerarsi semplicemente come potere di pretendere un'utilità derivante dal legittimo esercizio d'una potestà. La definizione può essere appagante, solo, con alcune precisazioni ulteriori. 

Vediamole: 

1. il titolare dell'interesse non va identificato necessariamente in un soggetto privato, sebbene sia questa l'ipotesi più frequente. Può, infatti, accadere che titolare sia un

soggetto pubblico, ad esempio, un'amministrazione altra rispetto a quella che deve esercitare la potestà; ma può essere, altresì, un soggetto «sociale», come nel caso di un'associazione sindacale o, anche, un'associazione ambientalistica, a norma degli artt. 13 e 18, l. 8 luglio 1986, n. 349. 

2. il potere di pretendere sussiste solo a fronte di una potestà in senso tecnico, vale a dire di un'attività doverosa sia sotto un profilo soggettivo [la pretesa deve essere ammissibile e ricevibile] sia sotto un profilo oggettivo [l'attività richiesta deve in astratto rientrare  nelle attribuzioni del titolare della potestà e deve concretamente costituire il frutto legittimo dell'esercizio di tale potestà]. 

3. il potere di pretendere può avere riguardo all'attivazione della potestà [e, quindi, si verserebbe nell’ipotesi di interesse pretensivo ], all'intervento nel procedimento [e qui si sarebbe al cospetto di un interesse partecipativo], all'impugnazione del provvedimento lesivo [interesse senza dubbio oppositivo], all'esecuzione del giudicato favorevole [ancora interesse pretensivo o, secondo alcuni, vero e proprio diritto soggettivo; a quest'ultimo riguardo, tuttavia, la questione è ancora aperta]. 

4. l'esercizio della potestà normalmente si manifesta in un provvedimento, ma può assumere le forme più diverse: anche un mero atto, un comportamento, un'operazione materiale; in ogni caso, deve trattarsi di una manifestazione di volontà diretta a produrre effetti giuridici. 

5. il potere di pretendere l'esercizio della potestà preesiste - ovviamente - a quest'ultimo. È indubbio, infatti, che l'interesse legittimo [quale posizione giuridica soggettiva di natura sostanziale] preesista alla concreta effusione del potere amministrativo, che si manifesta con l’emanazione del provvedimento.

6. l'esercizio della potestà deve costituire manifestazione istituzionale e diretta di cura di un interesse pubblico, restando, pertanto, estranea a tale attività quella resa dallo stesso soggetto ma per il perseguimento di un interesse privato, come nel caso della cosiddetta attività privata della pubblica amministrazione. 

I sei punti esaminati sono allora la lente attraverso la quale guardare all’interesse legittimo; essa, adeguatamente messa a fuoco, ci permette di svelare - forse - la vera natura di questa particolare figura: non già una creatura [giuridica] misteriosa e concettualmente inaccessibile, ma, piuttosto, la normale situazione soggettiva di chi si trova di fronte ad un soggetto [titolare della potestà] al quale l'ordinamento  attribuisce il potere di agire nell'interesse [non suo proprio, ma] dell'istituzione in cui e per cui opera.  

L’interesse legittimo, una volta spogliato della sua patina di mistero, si rivela presenza necessaria, continua e massiccia in tutti gli ordinamenti in cui è alta la presenza di potestà di amministrazione, quali sono, senza eccezioni, quelli degli stati contemporanei ad alto sviluppo economico - sociale; sì che c'è da meravigliarsi vivamente ch’esso possa ancora destare meraviglia. In definitiva, se così stanno le cose, l’interesse legittimo non è esclusiva del solo nostro ordinamento. Come è stato sostenuto [Giacchetti], peculiarità dell'ordinamento italiano è, piuttosto, che l'interesse legittimo sia stato assunto come criterio di riparto di giurisdizione, ciò che ha indotto ad un'analisi esasperata che ha finito col creare sul concetto un fittissimo polverone ideologico. 

 

Bibliografia essenziale: 
TORRENTE - SCHLESINGER, Manuale di diritto privato, Milano, Giuffré, 2009.

CHIEPPA - GIOVAGNOLI, Diritto amministrativo - Manuale breve, Milano, Giuffré, 2009

TRAMONTANO, La tutela risarcitoria dell'interesse legittimo, Padova, Cedam, 2008.

CANNADA BARTOLI, Interesse [dir. amm.), in Enc. Dir., 1972, XXII

GIACCHETTI, Il giudizio d'ottemperanza nella giurisprudenza del Consiglio di giustizia amministrativa, in Atti del Convegno «La giustizia amministrativa in Sicilia», Milano, 1988, pag. 261.

GRECO, Argomenti di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2010

ZINGALES, in Annali del seminario giuridico [2007-2008), Università di Catania, Milano, Giuffrè, 2009

S. BUSCEMA - A. BUSCEMA - RAFFAELE, I contratti della pubblica amministrazione, Padova, Cedam, 2008. 

 

© Tutti i diritti riservati